開(kāi)發(fā)區(qū)作為一種具有綜合性功能的特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（industrial development zone）指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，由政府或市場(chǎng)主導(dǎo)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控和各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體行為，在所劃定的區(qū)域范圍內(nèi)，實(shí)行有別于其他行政區(qū)的特殊經(jīng)濟(jì)政策以及與之相應(yīng)的特殊管理模式，發(fā)展具有前沿性的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)、特殊產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)著輻射、帶動(dòng)、促進(jìn)本國(guó)或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)。

 

由于特有的空間集聚特征，使大量?jī)?yōu)勢(shì)資源得以在開(kāi)發(fā)區(qū)整合運(yùn)用，進(jìn)而產(chǎn)生了高度集約的集群效應(yīng)。也正因如此，開(kāi)發(fā)區(qū)模式被廣泛運(yùn)用，并在改革開(kāi)放及創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的重要戰(zhàn)略平臺(tái)，依托政策支持快速發(fā)展，在推動(dòng)高水平開(kāi)放和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。但經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對(duì)外開(kāi)放的歷史使命已經(jīng)基本完成。尤其是在經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，開(kāi)發(fā)區(qū)由于過(guò)去一味依賴(lài)政策紅利、政府主導(dǎo)色彩濃厚，積累的問(wèn)題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優(yōu)勢(shì)減弱、區(qū)域內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)壓力增大等困境，引入市場(chǎng)化機(jī)制和推進(jìn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化勢(shì)在必行。

 

中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的對(duì)外開(kāi)放首先從外源集聚起步，由政府主導(dǎo)構(gòu)筑國(guó)際投資環(huán)境，形成外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；之后圍繞推動(dòng)本土內(nèi)源性自主創(chuàng)新，形成高端內(nèi)源產(chǎn)業(yè)集聚；隨后發(fā)展到，努力促進(jìn)外源與內(nèi)源雙向嵌入，以外源性產(chǎn)業(yè)與內(nèi)源性產(chǎn)業(yè)的相互融合與競(jìng)合，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集成動(dòng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈提升，形成具備可持續(xù)發(fā)展能力的創(chuàng)新型與生態(tài)型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

作為外源集聚核心主體的外國(guó)直接投資FDI，其作用機(jī)理為：開(kāi)發(fā)區(qū)提供創(chuàng)新性條件（筑巢引鳳）→FDI產(chǎn)業(yè)集聚→要素驅(qū)動(dòng)作用→產(chǎn)業(yè)效應(yīng)作用（后向效應(yīng)、前后效應(yīng)、旁側(cè)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)）→產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展（上游產(chǎn)業(yè)、下游產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)）→產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化→產(chǎn)業(yè)內(nèi)部及產(chǎn)業(yè)間整體升級(jí)。通過(guò)FDI產(chǎn)業(yè)集聚的前向效應(yīng)，以競(jìng)爭(zhēng)、合作與示范作用對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、物流等下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生誘導(dǎo)作用；通過(guò)后向效應(yīng)對(duì)集聚區(qū)內(nèi)及周邊上游產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等提出要求，促使其改進(jìn)技術(shù)、提高效率，同時(shí)對(duì)于產(chǎn)業(yè)自身的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)起到促進(jìn)作用；而通過(guò)旁側(cè)效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)，對(duì)集聚區(qū)內(nèi)相關(guān)支持性、輔助性和配套性產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生推動(dòng)作用。

 

高品質(zhì)的開(kāi)發(fā)區(qū)具有多個(gè)維度：產(chǎn)城融合，產(chǎn)業(yè)體系完善，有創(chuàng)新性的品格，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，宜居，開(kāi)放包容。需要強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)品質(zhì)：一是高品質(zhì)開(kāi)發(fā)區(qū)要具有創(chuàng)新性的品格，也就是說(shuō)要把創(chuàng)新內(nèi)在化變成開(kāi)發(fā)區(qū)一個(gè)核心和關(guān)鍵，不單單是創(chuàng)新與不創(chuàng)新的問(wèn)題。二是開(kāi)放包容的氛圍。開(kāi)發(fā)區(qū)一定是開(kāi)放的，要能吸引全世界的各種資源，也是包容的，因?yàn)橛袆?chuàng)新就有失敗。

 

為打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚基地提供了優(yōu)越的平臺(tái)保障，產(chǎn)業(yè)入駐條件和信息化水平居于國(guó)內(nèi)一流和國(guó)際先進(jìn)水平，并在規(guī)劃引導(dǎo)、依法行政、土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理、投融資、人才管理等領(lǐng)域建立健全了親商務(wù)實(shí)的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。十三五期間我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)在結(jié)構(gòu)性和功能性呈現(xiàn)如下幾個(gè)趨向：

 

一是投資管理多元化。企業(yè)開(kāi)始替代政府辦園區(qū)，打破了政府單一主體。園區(qū)建設(shè)投資包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、園區(qū)內(nèi)供排水、污水和垃圾處理等公共設(shè)施建設(shè)，甚至包括園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和園區(qū)管理，越來(lái)越多地交由具備專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)，園區(qū)地產(chǎn)的市場(chǎng)化配置和企業(yè)占比逐步增多。比較典型的園區(qū)企業(yè)如華夏幸福基業(yè)、聯(lián)東U谷等，大多從房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)型為園區(qū)運(yùn)營(yíng)商，也有如聯(lián)想、華為等知名企業(yè)開(kāi)始利用自身產(chǎn)業(yè)做自備園區(qū)。企業(yè)化園區(qū)管理者一般通過(guò)提供產(chǎn)業(yè)投資等服務(wù)獲取收益，以服務(wù)收費(fèi)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

 

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，許多大城市第三產(chǎn)業(yè)比重開(kāi)始超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。與此相適應(yīng)，城市園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，由過(guò)去發(fā)展加工制造業(yè)為重點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展科創(chuàng)、總部、金融、文化、旅游等服務(wù)業(yè)，一些園區(qū)產(chǎn)業(yè)已由工業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為服務(wù)主導(dǎo)型，新業(yè)態(tài)的園區(qū)正在不斷涌現(xiàn)。

 

三是園區(qū)功能平臺(tái)化。以往的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)主要以工業(yè)用地出售或以標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給生產(chǎn)企業(yè)，承擔(dān)的是生產(chǎn)載體的功能，現(xiàn)在的園區(qū)正在用“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”的思維打造園區(qū)的平臺(tái)內(nèi)涵，園區(qū)成為低成本、甚至初期是完全免費(fèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，不僅提供創(chuàng)客空間、孵化器、加速器等多樣化的公共平臺(tái)形式，而且還提供包括產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)孵化、客戶融資、專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)、人員培訓(xùn)、物業(yè)運(yùn)營(yíng)等完整的產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。

 

四是運(yùn)營(yíng)生態(tài)智慧化。過(guò)去建設(shè)園區(qū)主要是搞“幾通一平”（如通路、通電、供排水、通訊、通寬帶等和平整土地），現(xiàn)在園區(qū)對(duì)建筑、環(huán)境、服務(wù)要求越來(lái)越高，園區(qū)要進(jìn)行整體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，要達(dá)到全域的綠色、低碳、節(jié)能減排等環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，園區(qū)普遍“觸網(wǎng)”，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+園區(qū)”模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，線上線下結(jié)合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)管理更智能、更高效。

 

五是產(chǎn)城融合一體化。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)以往只重視產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和規(guī)模的擴(kuò)大，職工生活和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)需求提升，居住與工作地點(diǎn)的通勤跨度增大，因而，傳統(tǒng)園區(qū)重生產(chǎn)輕生活，沒(méi)有體現(xiàn)以人為本的理念，由“產(chǎn)城分離”走向“產(chǎn)城融合”，實(shí)行土地集約、產(chǎn)業(yè)和人口集聚、城市功能完善以及整個(gè)商業(yè)價(jià)值的統(tǒng)籌，成為園區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

 

六是參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)企業(yè)治理型開(kāi)發(fā)區(qū)在治理能力方面的經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，尤其以“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家規(guī)劃為引領(lǐng)，推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整和升級(jí)。目前，我國(guó)已形成了大經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群、都市圈、中心城市、中小城市等層次分明的空間功能布局，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展必須要充分融入所在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市有機(jī)更新、城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)中獲取發(fā)展的新動(dòng)力。開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，要更好地利用“三舊”改造、新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人工智能場(chǎng)景打造等新機(jī)遇，更好地發(fā)揮交通樞紐型、跨界型、生態(tài)型等地區(qū)的產(chǎn)業(yè)價(jià)值。企業(yè)治理型開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)達(dá)國(guó)家比較常見(jiàn)，較典型的有英國(guó)的蘇格蘭阿伯丁科技園區(qū)和馬來(lái)西亞的超級(jí)多媒體走廊等。蘇格蘭阿伯丁科技園由三家理工大學(xué)及私商公司聯(lián)合成立股份制公司負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)的招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)該公司也是園區(qū)的管理和協(xié)調(diào)組織者，要為園區(qū)企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)，幫助企業(yè)吸引人才、培訓(xùn)員工、提供信息等等。企業(yè)管理型有利于充分利用市場(chǎng)機(jī)制管理和經(jīng)營(yíng)園區(qū)，使資源得到有效利用，但是由企業(yè)管理企業(yè)也會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

 

我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)的制度性框架一般包括治理體系和治理機(jī)制兩方面。從治理體系方面看，絕大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府、大社會(huì)”，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革取向，率先與國(guó)際接軌，探索實(shí)行以管委會(huì)為主的準(zhǔn)政府型管理體制，享受市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。這一做法，使開(kāi)發(fā)區(qū)能夠在為自身發(fā)展提供強(qiáng)大制度動(dòng)力的同時(shí)，也可更好推動(dòng)母城的經(jīng)濟(jì)管理體制改革。從管理機(jī)制方面看，開(kāi)發(fā)區(qū)積極用好用足中央賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與政策扶持導(dǎo)向，通過(guò)先行先試，在各自權(quán)限范圍內(nèi)制定出臺(tái)了一批符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的政策體系，構(gòu)建起具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的政策環(huán)境優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)長(zhǎng)期廣泛采用“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效、上級(jí)充分授權(quán)、財(cái)政管理獨(dú)立”的管委會(huì)治理模式，打破按行業(yè)、按“上下對(duì)口”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，以責(zé)權(quán)一致、職能統(tǒng)一為原則，對(duì)職能相近的部門(mén)進(jìn)行合并；普遍實(shí)行大部門(mén)制，在招商引資、財(cái)政稅收、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域管理等領(lǐng)域與母城政府建立起互惠互利且不失高效的緊密協(xié)作關(guān)系。以“一個(gè)窗口”對(duì)外、“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)等多種投資服務(wù)模式，建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新型政企關(guān)系；部分國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)緊抓全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及省級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)機(jī)遇，在行政管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、擴(kuò)大開(kāi)放、區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域成為了綜合體制改革的探路者。

 

總體而言，開(kāi)發(fā)區(qū)在體制機(jī)制方面的諸多探索不僅首開(kāi)先河，而且被復(fù)制推廣到所在城市的體制改革中，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的重要變革之源。十四五規(guī)劃期間，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)將開(kāi)啟4.0時(shí)代，目前正處在3.0時(shí)代并開(kāi)始向4.0時(shí)代過(guò)渡。

 

開(kāi)發(fā)區(qū)的1.0時(shí)代，注重工業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展工業(yè)，建設(shè)工業(yè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)集聚區(qū)）是各地政府最重要的任務(wù)；2.0時(shí)代的園區(qū)，開(kāi)始重視職工居民生活與園區(qū)科技功能，但是對(duì)科技研發(fā)尤其是公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的重視程度還不夠；進(jìn)入園區(qū)3.0時(shí)代，不僅重視園區(qū)的研發(fā)與商務(wù)辦公（CBD），并且逐步拓展園區(qū)的總部、金融、創(chuàng)意、旅游和會(huì)展等服務(wù)功能；而4.0時(shí)代的園區(qū)是一個(gè)嶄新的時(shí)代，園區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)功能逐漸弱化，保留的是高端先進(jìn)制造業(yè)，產(chǎn)城人一體化發(fā)展，市場(chǎng)活力進(jìn)一步激發(fā)，創(chuàng)新、綠色、集約與智慧成為園區(qū)發(fā)展的主旋律。  

 

影響開(kāi)發(fā)區(qū)治理體制變革的因素

 

任何開(kāi)發(fā)區(qū)都是在一定的區(qū)位之內(nèi)，古典區(qū)位論認(rèn)為，區(qū)位選擇總是趨向生產(chǎn)總成本費(fèi)用最低的地點(diǎn)，這就是“成本決定論”。近代區(qū)位論認(rèn)為，以市場(chǎng)——價(jià)格分析揭示利潤(rùn)最大化是影響區(qū)位選擇的決定性因素，使區(qū)位論走向宏觀化，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)成本決定論排除市場(chǎng)因素的缺陷，這就是利潤(rùn)決定論。現(xiàn)代區(qū)位論認(rèn)為：合理的區(qū)位選擇和產(chǎn)業(yè)配置受到多種因素的影響，必須對(duì)多種因素綜合分析。決策者最終選擇的區(qū)位，不一定是成本最低或利潤(rùn)最高的區(qū)位，通常是綜合優(yōu)勢(shì)顯著的區(qū)位。 

 

開(kāi)發(fā)區(qū)的治理模式往往和開(kāi)發(fā)模式相輔相成，次第開(kāi)展土地使用、金融、投資準(zhǔn)入等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，搭建起多渠道、多路徑的融資平臺(tái)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、滾動(dòng)發(fā)展”原則，由園區(qū)開(kāi)發(fā)公司取得土地開(kāi)發(fā)權(quán)后，通過(guò)綜合運(yùn)用信貸、引進(jìn)外資開(kāi)發(fā)商、項(xiàng)目融資、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、財(cái)政留成、資本市場(chǎng)上市等多種融資方式，積極籌集資金開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再將獲得的土地出讓收入和稅收收入投入新地塊的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)與持續(xù)發(fā)展。這一開(kāi)發(fā)模式已成為國(guó)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)廣泛借鑒的路徑樣板。

 

作為特殊政策先行先試區(qū),經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,開(kāi)發(fā)區(qū)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎和改革開(kāi)放的助推器,在管理體制方面,經(jīng)過(guò)多種形式的綜合創(chuàng)新,形成了不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型和升級(jí)?城市化進(jìn)程的加快,開(kāi)發(fā)區(qū)已由單一功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展為多重功能的城區(qū),現(xiàn)行的管理體制已經(jīng)不適應(yīng),開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制改革正面臨著新方向的選擇。

 

在推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，影響開(kāi)發(fā)區(qū)治理體制變革的因素還有很多。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的形勢(shì)下,隨著開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)職能多樣化?功能多元化?區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境逐步統(tǒng)一,各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施?優(yōu)惠政策之間的差異越來(lái)越小,開(kāi)發(fā)區(qū)原有管理體制面臨各種沖擊,并越來(lái)越多地受到自身發(fā)展?fàn)顩r和外部因素變化的雙重影響。

 

不同發(fā)展階段?不同管理模式的開(kāi)發(fā)區(qū),都應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展情況,充分考慮市場(chǎng)化?城市化?社會(huì)化?政策化等因素影響,適時(shí)變革管理模式和體制機(jī)制,以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?城市新區(qū)定位?社會(huì)管理需求?政策優(yōu)勢(shì)弱化等形勢(shì)要求,始終將管理體制改革和創(chuàng)新作為開(kāi)發(fā)區(qū)成長(zhǎng)發(fā)展的動(dòng)力源。

 

1.市場(chǎng)化影響。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不斷增強(qiáng),開(kāi)發(fā)區(qū)及其區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨越來(lái)越激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),全面推行市場(chǎng)化運(yùn)作和建立市場(chǎng)化機(jī)制成為必然。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)普遍都設(shè)有國(guó)有投資公司,采取政企合一的開(kāi)發(fā)方式,政府職能錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重,建立現(xiàn)代企業(yè)制度?推進(jìn)投資公司獨(dú)立運(yùn)作,是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的演變趨勢(shì)。

 

2.城市化影響。我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快,除長(zhǎng)三角?珠三角?環(huán)渤海外,又有10個(gè)城市群迅速崛起,不斷加快的城市化進(jìn)程將逐步削弱開(kāi)發(fā)區(qū)的“地理孤島效應(yīng)”。我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)之初大多選址在市區(qū)或郊區(qū),主要考慮了區(qū)位優(yōu)勢(shì)?交通條件?科技人才資源等因素,由于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展速度較快,與主城區(qū)融合趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng),為行政區(qū)參與開(kāi)發(fā)區(qū)事務(wù)管理,并最終實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合二為一提供了可能性。

 

3.社會(huì)化影響。開(kāi)發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)的同時(shí),區(qū)內(nèi)就業(yè)人員數(shù)量逐步增加,生活配套設(shè)施等公共產(chǎn)品需求增長(zhǎng)迅速,對(duì)行政主體地位不明確?側(cè)重經(jīng)濟(jì)職能的開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式提出了挑戰(zhàn)。隨著不同主體間職能行使成本的上升,各種職能向單一主體集中的趨勢(shì)不斷加強(qiáng),開(kāi)發(fā)區(qū)職能多元化特別是公共事務(wù)管理要求迫切,謀求增強(qiáng)與行政區(qū)管理合二為一的可能性。

 

4.政策化影響。目前,從全國(guó)范圍來(lái)看,開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境雖然逐步趨同,但由于其所處的特殊地位,短期內(nèi)國(guó)家給予的特殊政策不會(huì)消失,因此,開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展要求?發(fā)展理念和組織架構(gòu)將長(zhǎng)期與行政區(qū)存在較大差異。但根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式近期內(nèi)仍是與行政區(qū)開(kāi)展協(xié)作管理,遠(yuǎn)期發(fā)展趨勢(shì)將是逐步與行政區(qū)合二為一,形成“以塊為主?條塊結(jié)合”的格局。

 

在十四五期間，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化，必須要有開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的愿景路徑。為此：

 

一要樹(shù)立開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的理念。不僅要重視產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化、空間現(xiàn)代化，還要把開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化作為開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、空間現(xiàn)代化的重要手段。

 

二要制定開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和步驟。不僅要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、社會(huì)發(fā)展等規(guī)劃，還要制定開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化與開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展不同階段的總體規(guī)劃和階段步驟。

 

三要落實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的組織保障。不僅在觀念和目標(biāo)上規(guī)劃開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化，還要在領(lǐng)導(dǎo)分工、組織機(jī)構(gòu)和人員配置上給與明確。

 

開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化的起步路徑

 

推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化，還必須有實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的起步路徑。為此：

 

一、法制方面  主要有提高現(xiàn)在有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的法制文件制定的發(fā)文層級(jí)，增加有關(guān)制度政策的權(quán)威性和可執(zhí)行性，尤其建議全國(guó)人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)立法；建立統(tǒng)籌各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的跨部委中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；減少制度文件的泛化和頻度，增強(qiáng)制度文件的精準(zhǔn)施策和效果評(píng)估。

 

二、體制方面  主要有簡(jiǎn)化開(kāi)發(fā)區(qū)行政審批事權(quán)，加快加大負(fù)面清單在開(kāi)發(fā)區(qū)的復(fù)制推廣；根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)力和人員編制條件，合理調(diào)整地方政府與開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)事權(quán)和社會(huì)事權(quán)的權(quán)限；根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)力和人員編制條件，合理調(diào)整地方政府與開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)事權(quán)和社會(huì)事權(quán)的權(quán)限；

 

三、機(jī)制方面  主要有在保持招商力度的前提下，重點(diǎn)培育育商安商的機(jī)制重點(diǎn)培育育商安商機(jī)制、企業(yè)合作機(jī)制、開(kāi)發(fā)區(qū)共建機(jī)制；在保持開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)人才力度的前提下，重點(diǎn)解決開(kāi)發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)人才的引進(jìn)、使用和發(fā)展機(jī)制；在保持開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃科學(xué)制定的前提下，重點(diǎn)制定開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃落實(shí)機(jī)制；利用資產(chǎn)證券化機(jī)制，擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)融資渠道和能力。

 

開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系是開(kāi)發(fā)區(qū)治理的綜合體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)方式。開(kāi)發(fā)區(qū)治理既包含了開(kāi)發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)間的權(quán)限設(shè)置，也包含了開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部運(yùn)行的治理規(guī)制，它反映了開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系和治理能力的基本要求。如開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃治理中包含了開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間發(fā)展的制度規(guī)劃；開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)治理中包含了開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分的原則與方法，包含了開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)入駐企業(yè)等相關(guān)者的協(xié)調(diào)服務(wù)，包含了開(kāi)發(fā)區(qū)效能如何評(píng)價(jià)、如何控制的工具與方式等。上述開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系的內(nèi)容無(wú)疑對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)治理現(xiàn)代化具有促進(jìn)作用。為此：

 

一、在開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系構(gòu)建原則上，可考慮以下三個(gè)方面的原則：普遍性和特殊性相結(jié)合的原則，即要考慮開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)，還要考慮都市型工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等一些開(kāi)發(fā)區(qū)形式；開(kāi)源性與閉環(huán)性相結(jié)合的原則，既要從體系上建立范圍清晰、便于治理的閉環(huán)體系，同時(shí)也要考慮開(kāi)發(fā)區(qū)的“無(wú)邊界性”和“強(qiáng)關(guān)聯(lián)性”；理論性與應(yīng)用性相結(jié)合的原則，既要遵循治理學(xué)體系的一般要求，同時(shí)也要考慮開(kāi)發(fā)區(qū)治理實(shí)踐的具體需要。

 

二、在開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系構(gòu)建邏輯上，可考慮：首先從開(kāi)發(fā)區(qū)治理機(jī)構(gòu)、政府和企業(yè)為主要相關(guān)主體出發(fā)。其次以目標(biāo)、實(shí)施和評(píng)價(jià)為開(kāi)發(fā)區(qū)治理的關(guān)鍵點(diǎn)。最后形成規(guī)劃治理、運(yùn)營(yíng)治理和控制治理“三維一體”的POC開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系。

 

三、在開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系構(gòu)建框架上，可考慮：制定開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃治理，主要包括開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)區(qū)空間規(guī)劃；制定開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)治理，主要包括以治理對(duì)象（企業(yè)和開(kāi)發(fā)區(qū)）和治理范圍（內(nèi)部與外部）二維分類(lèi)形成的開(kāi)發(fā)區(qū)招商治理，開(kāi)發(fā)區(qū)服務(wù)治理，開(kāi)發(fā)區(qū)組織治理和開(kāi)發(fā)區(qū)合作治理；制定開(kāi)發(fā)區(qū)控制治理，主要有開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃評(píng)估與控制、實(shí)施評(píng)估與控制。目標(biāo)是以高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展為宗旨，以全周期賦能為理念、以過(guò)程為導(dǎo)向，建立科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)區(qū)治理體系。