2024年的那份叫《指導(dǎo)意見》，2025年的這份叫《行動計劃》。

前者更像是一張藍(lán)圖，定方向、講理念；后者則是落地版本，細(xì)化目標(biāo)、明確指標(biāo)。

可以把它看成智慧城市發(fā)展的“路線圖”和“施工圖”的區(qū)別。

與《指導(dǎo)意見》相比，《行動計劃》從戰(zhàn)略規(guī)劃邁向執(zhí)行落地，提出到2027年底建成50個以上全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型城市，到2035年形成一批具有國際競爭力、全球影響力的現(xiàn)代化城市。文件建立了“六大行動”體系，涵蓋城市智慧高效治理、數(shù)字美好生活、數(shù)字經(jīng)濟賦能、城市數(shù)字更新、數(shù)字化轉(zhuǎn)型筑基、適數(shù)化改革創(chuàng)新，內(nèi)容更細(xì)化、目標(biāo)更量化、機制更體系化。

文件強調(diào)，要以城市為數(shù)字中國建設(shè)的重要載體，強化數(shù)據(jù)底座建設(shè)，推進數(shù)據(jù)要素市場化配置，構(gòu)建模型服務(wù)體系，促進城市群協(xié)同發(fā)展。李正認(rèn)為，《行動計劃》的出臺標(biāo)志著中國智慧城市建設(shè)正從理念宣示階段進入全面實施階段，未來城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型將進入系統(tǒng)化、運營化的新周期。

一、《指導(dǎo)意見》《行動計劃》對比

先說總體要求

《指導(dǎo)意見》里強調(diào)的主線是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，讓數(shù)據(jù)成為基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎。它設(shè)定了兩個階段性目標(biāo)：2027年取得明顯成效，2030年基本建成可持續(xù)的智慧城市體系。語氣偏“總綱”，方向清晰但沒有太多具體數(shù)字。

而《行動計劃》在這個基礎(chǔ)上往前邁了一步。它把總體定位升格為“以城市作為推進數(shù)字中國建設(shè)的綜合載體”，明確要用數(shù)字底座來支撐、用適數(shù)化改革作保障。目標(biāo)也被量化了，到2027年底建成50個以上全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型城市，到2035年形成一批具有全球影響力的現(xiàn)代化城市。這說明，政策從理念宣示進入到任務(wù)落實階段。

再看推進維度的變化

《指導(dǎo)意見》提出的三大方向是“全領(lǐng)域推進”“全方位增強”“全過程優(yōu)化”，內(nèi)容涉及城市數(shù)字化共性基礎(chǔ)、數(shù)字經(jīng)濟、產(chǎn)城融合、精準(zhǔn)治理、普惠公共服務(wù)、綠色宜居、城市安全韌性。這種寫法是典型的政策概念分層結(jié)構(gòu)。

到了《行動計劃》，這些大類被拆成六個具體行動：城市智慧高效治理提升、數(shù)字美好生活、數(shù)字經(jīng)濟賦能、城市數(shù)字更新、數(shù)字化轉(zhuǎn)型筑基、適數(shù)化改革創(chuàng)新。每個行動下面都有可執(zhí)行的任務(wù)，比如“高效處置一件事”“高效辦成一件事”這種具體場景式表述，明顯更貼近城市治理實際。

時間目標(biāo)也有調(diào)整

《指導(dǎo)意見》主要圍繞2027和2030兩個節(jié)點，重點是形成“橫向打通、縱向貫通、各具特色的智慧城市群”。

《行動計劃》則把終點往后推到2035，并提出了數(shù)量目標(biāo)和示范城市要求。除了提出建設(shè)50個以上全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型城市，還提出到2035年形成一批有國際競爭力的現(xiàn)代化城市。對地方政府來說，這種表述等于給出了可量化的考核參照。

基礎(chǔ)支撐這一部分，《指導(dǎo)意見》更多談的是數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)和安全，比如統(tǒng)一規(guī)劃架構(gòu)、共性基礎(chǔ)、數(shù)字底座、城市安全韌性。

《行動計劃》里，這部分明顯被強化了。不再只是強調(diào)“建設(shè)”，而是講“構(gòu)建數(shù)據(jù)底座、推進物聯(lián)數(shù)聯(lián)智聯(lián)、推動數(shù)據(jù)要素市場化、發(fā)展模型服務(wù)、培育新業(yè)態(tài)”。出現(xiàn)了很多更技術(shù)化的關(guān)鍵詞，比如“城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”“模型即服務(wù)”“城市群協(xié)同運營”。這意味著智慧城市正在從建設(shè)階段進入運營階段。

制度保障也有明顯變化

在《指導(dǎo)意見》中，制度創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、組織實施、資金與人才保障被列為必要條件。

到了《行動計劃》，這部分內(nèi)容更加細(xì)化。比如增加了“運營考核機制”“城市群協(xié)作機制”“分類分級推進”“構(gòu)建城市大模型”“強化專業(yè)人才隊伍建設(shè)”“國際合作”。從組織到生態(tài)，從管理到人才，基本構(gòu)成了一個閉環(huán)。這也透露出一個信號：智慧城市已經(jīng)從規(guī)劃階段進入體系化治理階段。

綜合來看，《指導(dǎo)意見》講理念、定方向，《行動計劃》講指標(biāo)、抓落實。前者是頂層設(shè)計的路線圖，后者是施工圖和任務(wù)清單。兩份文件銜接緊密，變化的方向大致有四個：一是從宏觀到量化，目標(biāo)更清晰；二是從框架到行動，任務(wù)更具體；三是從城市到城市群，區(qū)域協(xié)同被強調(diào)；四是從建設(shè)到運營，治理機制和考核體系更加突出。

這個變化特別值得注意。2024年那份文件更多是標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)性建設(shè)的機會，比如數(shù)據(jù)要素體系、城市數(shù)字底座、標(biāo)準(zhǔn)體系搭建；而2025年的行動計劃，則意味著進入項目運營、模型建設(shè)、指標(biāo)考核的新階段。前者是搭積木，后者是開始跑通它。

二、《行動計劃》建設(shè)內(nèi)容

《行動計劃》建設(shè)內(nèi)容主要包括以下幾大板塊

1. 構(gòu)建城市智慧高效治理體系。深化“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，建立城市運行體征指標(biāo)體系，通過數(shù)據(jù)賦能、分級協(xié)作、閉環(huán)落實來提升治理效能。鼓勵有條件城市建設(shè)數(shù)字化城市綜合運行和治理中心，推進交通管理、應(yīng)急管理、城市運行、綜合治理等系統(tǒng)互聯(lián)接入。強化平臺功能整合，如完善城市信息模型（CIM）、實景三維數(shù)據(jù)、建筑信息模型（BIM）等在城市管理中的應(yīng)用。

2. 發(fā)展數(shù)字美好生活場景。推動公共服務(wù)數(shù)字化改造，比如政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、集成辦理、流程縮短、便民惠企。推廣數(shù)字消費新業(yè)態(tài)、智慧文旅、數(shù)字體育、智慧社區(qū)建設(shè)等，讓市民生活更“智慧化”。聚焦弱勢群體，推進適老化、適殘化、無障礙數(shù)字服務(wù)，縮小數(shù)字鴻溝。

3. 激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟賦能、產(chǎn)城融合新動能。發(fā)揮城市產(chǎn)業(yè)、人才、數(shù)據(jù)聚集優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)要素價值化、數(shù)據(jù)資源匯聚、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因地制宜培育“數(shù)據(jù)即服務(wù)”“模型即服務(wù)”等新業(yè)態(tài)，推動企業(yè)創(chuàng)新及數(shù)字服務(wù)市場發(fā)展。支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，通過數(shù)字化升級、產(chǎn)城融合、數(shù)據(jù)驅(qū)動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、生活服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

4. 推動城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字化轉(zhuǎn)型底座建設(shè)。打造感知、網(wǎng)絡(luò)、算力等基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)城市“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”。建設(shè)高效彈性數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)、促進平臺間、專網(wǎng)間的數(shù)據(jù)高速互聯(lián)。優(yōu)化老舊算力設(shè)施，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨域流動。 支持低空經(jīng)濟、自動駕駛等場景，推動城市數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施與新時代產(chǎn)業(yè)、場景協(xié)同發(fā)展。

5. 強化數(shù)據(jù)治理、安全保障與運營機制。推進數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全。包括數(shù)據(jù)分類分級保護、全生命周期安全管理、個人隱私保護等。建立運營和服務(wù)機制，如城市數(shù)據(jù)資源運營、設(shè)施運營、服務(wù)運營體系，探索政企合作、結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算考核機制。探索制度創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、協(xié)同機制、數(shù)字轉(zhuǎn)型評價體系等，使城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型有制度、有標(biāo)準(zhǔn)可遵循。

整體來看，這份行動計劃在建設(shè)內(nèi)容上強調(diào)由“底座建設(shè) +數(shù)據(jù)賦能 +服務(wù)場景 +治理機制”四大支撐向城市數(shù)字化全局推進。

三、誰先干、干什么、怎么干

國家發(fā)展改革委等部門正式發(fā)布《深化智慧城市發(fā)展 推進全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動計劃》，這份文件可以看作是《指導(dǎo)意見》的“落地施工圖”。它不再講理念，而是給出了任務(wù)清單和路線圖。

可以這樣理解，這次行動計劃其實分成兩類城市的任務(wù)。

一類是超大特大城市。李正認(rèn)為，這類城市被要求先行探索。國家希望它們率先跑出“全域數(shù)字化”的示范樣本。任務(wù)重點在三個方向，一是城市運行體系的數(shù)字化，要在交通、能源、水務(wù)、應(yīng)急等核心系統(tǒng)之間打通數(shù)據(jù)鏈，形成城市級數(shù)字底座。二是城市空間治理要數(shù)字孿生化，從城市更新、地下空間到社區(qū)微改造，都用數(shù)據(jù)實時模擬和決策。三是公共服務(wù)要智能協(xié)同，從政務(wù)大廳、醫(yī)院到教育、養(yǎng)老，逐步形成“一個城市一個數(shù)智入口”。怎么干？文件要求這些城市優(yōu)先試點建設(shè)“城市數(shù)字底座綜合體”，統(tǒng)一數(shù)據(jù)底座、計算底座和AI能力平臺。也就是說，不再各自建系統(tǒng)，而是整合成“城市中樞”。

二類是一般城市。李正認(rèn)為，中小城市的任務(wù)相對聚焦“可復(fù)制、可推廣”。國家明確不要求它們一上來就建數(shù)字孿生城市，而是讓它們從重點民生和治理環(huán)節(jié)入手，逐步推進。任務(wù)有三塊，一是推動“一個平臺管城市”，整合原有的智慧城管、應(yīng)急指揮、視頻監(jiān)控系統(tǒng)。二是推廣數(shù)字化社區(qū)、數(shù)字化園區(qū)、數(shù)字化商圈，形成典型應(yīng)用場景。三是強化數(shù)據(jù)資源整合能力，建好“城市數(shù)據(jù)倉”。做法上，這類城市要“以用促建”，即優(yōu)先推動有迫切需求的應(yīng)用場景落地，再反向帶動基礎(chǔ)能力建設(shè)。

從行動節(jié)奏看。文件定下的時間表相當(dāng)明確。2025年底前，選擇一批超大特大城市作為首批試點。到2027年，形成可復(fù)制的建設(shè)模板。到2030年，實現(xiàn)全國主要城市基本完成數(shù)字化底座建設(shè)，城市運行和服務(wù)全面數(shù)字化。

一個隱含的變化。李正認(rèn)為，這次行動計劃從“智慧城市”邁向“城市數(shù)字化”，這不是換個說法，而是換了思維方式。過去是信息化建設(shè)思路，各部門建系統(tǒng)；現(xiàn)在是系統(tǒng)集成思路，要做“城市數(shù)字底座”。換句話說，城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從拼應(yīng)用、拼平臺，進入拼體系、拼算力、拼協(xié)同的新階段。

無論是北京、上海、深圳這樣的超大城市，還是三四線的地級市，這次行動都釋放了同一個信號——城市競爭力，正在由物理空間轉(zhuǎn)向數(shù)字空間。誰能率先完成數(shù)字化的底層建設(shè)，誰就在未來十年城市發(fā)展中占得先機。