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園區(qū)PPP正在路上
來源：未知 日期：2016-11-09 點擊：次
園區(qū)開發(fā)PPP可以說是后來居上。隨著傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式越來越陷入瓶頸、老的工業(yè)園區(qū)面臨轉型升級、多樣化與專業(yè)化的產業(yè)園區(qū)對規(guī)劃運營提出新要求，以及作為新型城鎮(zhèn)化的一種可選路徑，園區(qū)開發(fā)PPP（以下簡稱“園區(qū)PPP”）越來越受到地方政府的關注。
產業(yè)與運營是核心
據濟邦咨詢公司聯合園區(qū)中國發(fā)布的《園區(qū)開發(fā)PPP模式藍皮書》（以下簡稱《藍皮書》）顯示，截至2016年5月底，在財政部PPP項目庫中，園區(qū)開發(fā)項目達到249個，占到第三大類片區(qū)開發(fā)類項目總數的48.16%。合作內容也非常廣泛，包括規(guī)劃設計、土地開發(fā)、基礎設施建設、基礎設施與配套服務運營、產業(yè)招商運營與發(fā)展等。
由此可見，在PPP模式下，社會資本將會承接傳統(tǒng)模式下政府的大部分工作。傳統(tǒng)模式下，政府處于絕對主導地位，一般土地整理、基礎設施建設等項目通過BT模式交給社會資本。發(fā)展至今，這種模式的弊端日漸顯露，如規(guī)劃不合理、土地資源利用率不高、同質化嚴重、產業(yè)聚集度低、產業(yè)與周邊地區(qū)的聯系性與協同性不強等。而且在當前經濟下行、財政收入下滑的形勢下，政府也越來越難以僅憑自有資金推動園區(qū)開發(fā)。這給地方產業(yè)經濟長期發(fā)展、居民就業(yè)等帶來諸多不利影響，因此有必要引入社會資本，來共同推動園區(qū)建設發(fā)展。
雖然發(fā)展快，但目前園區(qū)PPP仍在摸索中，尚無統(tǒng)一的定義或界定。北京中建政研集團有限公司董事長、北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦認為園區(qū)PPP有兩種理解，一種是指整個園區(qū)的建設運營，包括產業(yè)規(guī)劃、招商引資、土地一級開發(fā)、配套設施建設運營等，類似華夏幸福基業(yè)股份有限公司（以下簡稱“華夏幸福”）綜合開發(fā)的固安產業(yè)新城項目；第二種是指采用PPP模式整體打造基礎設施和公共服務，提升園區(qū)的配套功能，可以理解為僅指土地一級開發(fā)及園區(qū)配套設施建設運營。
園區(qū)中國控股執(zhí)行董事梁椿則將園區(qū)PPP分為增量類和存量類兩種項目。所謂增量類PPP，是指社會資本依托土地與政府合作，把土地一二級聯動開發(fā)、基建項目、招商引資等進行集成。產業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)等多是此類項目。所謂存量類PPP，是指一線城市、省會城市等的舊城開發(fā)改造、園區(qū)與城市更新等項目。此類項目更看重創(chuàng)新產業(yè)和業(yè)態(tài)的導入，以及對傳統(tǒng)產業(yè)的升級轉型。
無論從哪種理解出發(fā)，園區(qū)PPP都是圍繞產業(yè)所進行的一系列投資運營活動，總項目下還包含著若干二級、三級子項目，因此在業(yè)內人士看來，園區(qū)PPP中社會資本的準入條件非常高。《藍皮書》就指出，園區(qū)PPP的運營維護行為不再針單個基礎設施，其基礎設施運營維護和產業(yè)發(fā)展服務共同構成了對園區(qū)的整體運營。正因如此，復雜、綜合、系統(tǒng)、專業(yè)的一體化服務對園區(qū)開發(fā)運營商的資源整合能力、資本運作能力、綜合運營管理能力提出了極高的要求。
梁椿更是提出，園區(qū)PPP是運營加建設，即在運營的基礎上進行建設，而不是先建設后再來考慮怎么運營。“首先要確定社會資本對園區(qū)公共服務的提升和運營的實效怎么體現，再來談在這個目標之下，如何推進建設和投資。”
但就園區(qū)PPP的推進情況看，更多還是土地開發(fā)和基礎設施建設運營。梁艦解釋說，這是因為按照目前的政策和法律規(guī)定，這類項目更具有可操作性。中國投資咨詢責任有限公司產業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經理楊寧也指出，一些政府還是在延續(xù)之前的做法，不僅是園區(qū)，還包括養(yǎng)老、醫(yī)療等項目，多是由社會資本負責設施建設、一些附屬設施以及后勤方面的運營等，主體運營管理或仍由政府主導，或仍延續(xù)原來的方式，導致很多項目還停留在基建投入層面。“這并沒有真正把產業(yè)帶動起來，不過產業(yè)本身的培育和發(fā)展需要時間，短期內可以先著手這部分工作，后期推進還需要進一步協商。”
短期回報存疑
之前園區(qū)多看重傳統(tǒng)加工制造業(yè)、重工業(yè)，隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，這些傳統(tǒng)行業(yè)受到很大沖擊，地方發(fā)展迫切需要導入新的產業(yè)，這對園區(qū)產業(yè)規(guī)劃、產業(yè)導入和發(fā)展提出了全新的要求。
“產業(yè)不要理解得太窄，放在城市化的大背景下，特色小鎮(zhèn)、特色鄉(xiāng)村等都可以看做產業(yè)。”梁椿說道，“園區(qū)要打破以前的同質化，就要切實根據每個地方的優(yōu)勢資源、稟賦、特色、發(fā)展定位來制定園區(qū)規(guī)劃，再導入相應的產業(yè)進行培育。”同時他強調，要從服務而不是投資的角度來理解PPP，園區(qū)PPP做的是產業(yè)服務和產業(yè)運營，對運營能力的要求會越來越高，建設能力、投資能力反而會次要一些。
因此，園區(qū)前期規(guī)劃有必要讓社會資本介入。在這一點上，《藍皮書》的觀點頗具有代表性：園區(qū)項目具有更強的綜合性、系統(tǒng)性，合理的規(guī)劃是園區(qū)未來良運作、吸引企業(yè)落戶的根基，唯有社會資本真正參與到規(guī)劃環(huán)節(jié)，才能發(fā)揮其主觀能動性，充分利用其專業(yè)能力和前瞻眼光，優(yōu)化產業(yè)規(guī)劃與定位，為促進園區(qū)產業(yè)聚集效應、長期可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。
在園區(qū)PPP回報模式上也存在一些分歧。鑒于這類項目的復雜性，PPP項目的三種回報方式均包括其中，其中規(guī)劃咨詢、基建及運營、土地整理等多為政府付費，經營性項目則多采用使用者付費。最為特殊的是產業(yè)招商和企業(yè)產業(yè)發(fā)展服務（為政府購買服務），梁椿根據其多年園區(qū)發(fā)展經驗，認為未來回報中最大一部分是產業(yè)導入、對園區(qū)的提升產生的服務等帶來的收益，其遠遠大于土地開發(fā)整理、基礎設施建設帶來的收入。而且在園區(qū)PPP全生命周期，土地開發(fā)整理的回報只占到非常小的一部分，決非主要收入來源。
比如華夏幸福在固安產業(yè)新城項目的回報中，規(guī)劃咨詢、土地整理、基礎設施和公共設施建設運營四項服務一般為經審計的成本上浮一定比例（一般為10%-15 %）；產業(yè)發(fā)展服務費為當年落地投資額的一定比例（一般為45%）。除了在常規(guī)的基礎設施或公共運營服務項目中是使用者付費外，主要是政府通過增量財政收入付費。
楊寧認同這種看法，但他也指出在當前經濟環(huán)境下，園區(qū)產業(yè)或許需要三五年甚至更長時間才可能產生收益。若單靠產業(yè)經營收入分成，短期內社會資本可能無法實現投資收益平衡，需要有其他收入來源。這其中，就包括土地開發(fā)整理、基礎設施建設運營以及產業(yè)地產等所帶來收入。據了解，目前很多園區(qū)PPP項目確實都是在圍繞土地做文章。
“園區(qū)PPP總投資額確實很大，但這不是要在一個時間內全部投完，是測算之后分階段投入的。”梁椿分析了固安產業(yè)新城、宏泰發(fā)展廊坊龍河高新區(qū)、中信汕頭濱海新區(qū)等項目后認為，若將資金需求與項目規(guī)模、實施路徑、實施方案結合起來考量，園區(qū)PPP項目先期的投入并不會很高，“一定要從全生命周期來看資金投入安排，控制好投入的節(jié)奏。”
土地問題與授權爭議
土地是大多數PPP項目繞不開的話題，園區(qū)PPP項目更是如此。正如上文所說，當前此類項目多涉及土地整理開發(fā)，或者以土地出讓收入作為政府付費來源，現行土地管理法律制度、土地出讓收支管理制度與PPP如何更好地銜接，引發(fā)了很多討論。
一個廣泛關注的問題是，社會資本若要取得項目土地使用權，要根據不同土地性質通過“招拍掛”、協議出讓、劃撥、租賃或作價入股等方式操作，其中采用“招拍掛”方式相對更多。如社會資本配置商業(yè)經營項目進行捆綁式開發(fā)的，需要另外取得所配置的商業(yè)經營項目的土地使用權，也就是說，社會資本要承擔相應的土地獲取風險。這對項目進展或多或少帶來一定阻礙，或者會增加社會資本的資金成本。
對于這個問題，中倫（上海）律師事務所合伙人周蘭萍撰文指出，首先，應當依法審查配置商業(yè)經營性項目是否有充分的法律及政策支撐，確保配置商業(yè)項目的合法合規(guī)性；其次，原則上該等配套商業(yè)項目土地使用權獲取的風險應由社會資本方承擔，社會資本方應當對經營性用地的取得成本進行充分的測算，并將其納入到項目總體的現金流量平衡中，確保整個片區(qū)綜合開發(fā)項目具備經濟可行性；最后，應當針對社會資本未能按照預期取得配套商業(yè)項目用地使用權的情形，設計回報機制的調整方案，實現項目投資與收益的平衡。
楊寧也強調在土地問題上必須遵守國家現行法律法規(guī)。同時他指出，類似于軌道交通加物業(yè)之類的開發(fā)方式，現在比較常見，也有很多經驗，通過一些技巧可以合法取得項目所需土地使用權。
另外，梁艦提出當前土地出讓實行嚴格的收支兩條線管理，會對項目運作造成一定的影響。這在本刊之前的報道中提到過，即土地使用權出讓收入和支出納入政府性基金預算管理，而PPP相關支出納入一般公共預算支出。這兩套預算之間如何銜接好，需要在操作中注意。此外，包括楊寧在內的諸多業(yè)內人士還指出，有必要及時了解當地城鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、土地供應計劃、不同省市和不同行業(yè)的用地政策等，留意這些與可研報告是否相符合，以免因與城市規(guī)劃和工地規(guī)劃有出入而影響項目的推進。
另一個存在爭議的問題就是園區(qū)管理權限和授權問題。許多園區(qū)都由管委會管理，而管委會不是一級政府，沒有自己的人大，但又有相對獨立的財政。“那么，在進行財政承受能力論證時，是以園區(qū)自身財政承受能力為測算基礎，還是以園區(qū)所屬政府的財政承受能力為測算基礎？涉及政府付費的，付費是納入園區(qū)財政預算，還是納入園區(qū)所屬政府財政預算？”梁艦問道。
此前華夏幸福在固安的操作模式，是從規(guī)劃、建設到招商、運營全過程深度介入，相當于“二政府”。若園區(qū)PPP采用這種整體授權模式，將來一旦出現問題，就不僅是企業(yè)的經營決策失誤或企業(yè)的成敗，還牽涉到政府。而且整體授權的界限很難確定，權力監(jiān)督也存在爭議。因此，楊寧不建議目前進行整體授權，而是通過具體項目授權，不過他也認為具體細節(jié)還有待進一步摸索。
還有一個現實問題是，園區(qū)PPP動輒上億乃至百億的規(guī)模，所需財政支出很容易突破財政部“每一年度本地全部PPP項目從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的規(guī)定，從而限制PPP模式在園區(qū)開發(fā)類項目上運用。這一問題也引起了財政部門的注意。